Sortir le droit d’asile de la politique migratoire

Betapolitique. Le 8 Octobre 2010 par Terra Nova

 

 

L’examen du projet de loi sur l’immigration par le Parlement s’est achevé dans un climat délétère. Le gouvernement tient comme l’un des axes prioritaires de sa politique migratoire la remise en question du droit d’asile, pourtant fondamental. Considérée comme un instrument de la politique d’asile, la procédure dite "prioritaire" est de plus en plus fréquente et fait partie selon Julie Bourgoint, chargée de mission du réseau ENAR et bénévole à la CIMADE, d’une politique du chiffre à rebours de notre tradition républicaine.

 

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Synthèse

 

Alors qu’au Parlement l’examen d’une énième loi sur les droits des étrangers vient de s’achever, il faut tirer la sonnette d’alarme : le droit d’asile, qui est une réalité en France, pays d’accueil pour les persécutés de toutes origines, depuis font longtemps, est aujourd’hui en danger. S’agissant d’un droit fondamental protégé par la Constitution et les textes internationaux, son bénéfice ne doit pas dépendre des modalités d’application des directives communautaires au sein de l’Union européenne (UE). Or, le Gouvernement a fait de cet enjeu l’un des axes prioritaire de sa politique migratoire visant à éloigner les étrangers indésirables dans leur pays d’origine.

 

En instituant une procédure prioritaire, la France renonce à examiner dans des conditions sereines les demandes d’asile d’un nombre croissant d’hommes et de femmes confrontés à des difficultés sociales et économiques inextricables. Or, les critères d’application de cette procédure prioritaire, à savoir le caractère « sûr » des pays de provenance des demandeurs d’asile et/ou le caractère abusif de leur demande, reposent sur une construction discutable.

De plus, la question se pose de savoir si les objectifs fixés à l’OFPRA, désormais sous tutelle du Ministère de l’Immigration et de l’Identité nationale, ne sont plus que le reflet d’une politique migratoire visant à « faire du chiffre », plutôt que le résultat d’un examen approfondi des circonstances historiques et politiques ayant justifié la venue de réfugiés sur notre sol.

Seul l’avenir dira si le retour éventuel au pouvoir d’une majorité progressiste permettra de poser les bases d’une nouvelle approche réaliste et dénuée d’angélisme, des questions d’asile et de protection subsidiaire, dans le droit fil de notre tradition de tolérance et d’humanisme. Cette analyse critique des dispositions retenues par le gouvernement est une contribution à la construction d’une nouvelle vision réaliste de l’asile politique.

 

Note

 

Le droit d’asile est un des droits fondamentaux garantis à la personne ; il se trouve au croisement de la souveraineté nationale et du droit international. Ses sources juridiques sont diverses puisqu’il est consacré tant au niveau international qu’au niveau national et européen. La Convention de Genève relative au statut des réfugiés, adoptée en 1951, est l’instrument international qui définit le réfugié et précise ses droits. Selon l’article 1er de la Convention, est réfugiée « Toute personne qui craint avec raison d’être persécutée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, qui se trouve hors du pays dont il a la nationalité, et qui ne peut ou ne veut, en raison de cette crainte, se réclamer de la protection de ce pays ». Le droit d’asile est donc garanti au niveau international, cependant, l’octroi du statut de réfugié demeure de la compétence des Etats, conformément notamment à une revendication de la France.

La communautarisation du droit d’asile est apparue nécessaire dans les années 1990, les Etats européens étant confrontés à un nombre très élevé de demandes d’asile. L’un des objectifs de cette politique commune était d’éviter les déplacements secondaires suscités par les disparités entre les législations nationales. En 1992, le traité de Maastricht a reconnu l’asile, la politique migratoire et la réglementation du franchissement des frontières d’intérêt commun. Le traité d’Amsterdam signé le 2 octobre 1997, entré en vigueur le 1er mai 1999, a transféré le droit d’asile (comme la politique des visas, la politique de l’immigration et la politique de circulation des personnes) de la coopération intergouvernementale (3ème pilier) au domaine des questions communautaires (1er pilier). Le Conseil européen réuni à Tampere en 1999 estimait qu’à terme, les règles communautaires devraient déboucher sur une procédure d’asile commune, ainsi que sur un statut uniforme valable dans l’ensemble de l’Union.

Il a été décidé au sommet de la Haye en 2004 que ces objectifs d’uniformisation devraient être atteints à l’horizon 2010. Cependant, la délégation française, favorable à une communautarisation de la procédure d’octroi du statut de réfugié, s’était déclarée opposée à la mise en place d’un statut uniforme qui s’appliquerait aussi bien aux réfugiés reconnus qu’aux bénéficiaires de la protection subsidiaire, ainsi qu’à l’abandon de la compétence nationale en matière d’accès au marché du travail et la réinstallation des réfugiés à l’intérieur de l’Union .

Malgré les volontés européennes d’harmonisation, les divergences entre les Etats restent importantes et imposent une certaine souplesse dans l’application des directives européennes. Ainsi, le Bureau Européen d’appui en matière d’asile, qui se trouve à Malte, et dont le règlement portant sa création a été adopté le 19 mai 2010 n’a-t-il ni compétence décisionnelle, ni compétence de contrôle. Ainsi, l’Europe fournit-elle un cadre général et la base d’une harmonisation, cependant, c’est essentiellement au niveau de l’application nationale des directives qu’il faut observer l’évolution du droit d’asile.

En Europe, la France demeure une des premières destinations des demandeurs d’asile. En 2008, l’Ofpra (Office Français de Protection des Réfugiés et des Apatrides) a enregistré 42 599 demandes d’asile , confirmant ainsi une nouvelle tendance à la hausse de la demande d’asile, tendance que l’on observe également dans le reste de l’Europe. En cumulant les décisions de l’Ofpra et de la CNDA (Cour Nationale des Demandeurs d’Asile), ce sont 36 % des demandeurs d’asile qui se sont vus reconnaître le statut de réfugié en 2008, soit une hausse de 6 points par rapport à l’année précédente. 2009 a cependant marqué une nouvelle baisse du taux d’accord.

Initier une réflexion sur le droit d’asile implique de prendre en considération un certain nombre d’enjeux, aussi bien juridiques que politiques et économiques. En tant que norme constitutionnelle et internationale, le droit d’asile ne doit pas être sujet à une politique migratoire. Respecter le droit d’asile implique donc de garantir un accès réel à ce droit, tant au niveau de l’entrée sur le territoire, qu’au niveau de l’accueil des demandeurs d’asile, ainsi que de l’examen des demandes. Cependant, respecter le droit d’asile implique également de préserver son sens initial et les valeurs politiques dont il est porteur. Il faut donc trouver un juste équilibre entre un droit d’asile accessible et équitable et une rigueur juridique qui préserve son caractère exceptionnel.

Par ailleurs, l’application du droit d’asile a un coût ; ce paramètre ne peut être ignoré dans le cadre d’une réflexion sur le droit d’asile. Au-delà de la procédure juridique elle-même, le dispositif national d’accueil des demandeurs d’asile – qui a été l’objet d’une importante réforme au début des années 2000 – nécessite un budget important.

Des droits sociaux sont garantis aux demandeurs d’asile, notamment par des directives européennes : il s’agit de l’hébergement, de l’accès à la santé, de la scolarisation ainsi que de l’allocation temporaire d’attente. Dans ce contexte, la procédure prioritaire avait le double objectif de désengorger les administrations et les juridictions concernées, et d’effectuer des réductions budgétaires. Or, il n’y a pas lieu d’utiliser la procédure prioritaire comme un filtre, celle-ci ne réduit pas les demandes d’asile, elle réduit les moyens engagés et le temps d’instruction consacré aux demandes.

La procédure prioritaire, instituée en 1993, ne devait être qu’une procédure d’exception, cependant son utilisation est de plus en plus fréquente. Cette pratique va à l’encontre des obligations européennes de la France (obligation de délivrer une Autorisation Provisoire de Séjour, obligation de fournir un hébergement et des moyens de subsistance notamment). Le rapport d’activité de l’Ofpra indique que 10 527 demandes ont été placées en procédure prioritaire en 2008, ce qui implique qu’un demandeur d’asile sur quatre ne bénéficie pas des garanties juridiques et sociales auxquelles la France s’est engagée. Par ailleurs, le taux de demandes d’asile examinées en procédure prioritaire augmente, en 2008 il a connu une croissance de 26 % par rapport à l’année précédente.

Le placement en procédure prioritaire signifie que la demande d’asile sera examinée dans un délai de 15 jours car le requérant n’est pas admis au séjour en France. D’un point de vue juridique, l’application de la procédure prioritaire est souvent douteuse. Selon l’article L 723-1 du CESEDA, « L’office statue par priorité sur les demandes émanant de personnes auxquelles le document provisoire de séjour prévu à l’article L 742-1 a été refusé ou retiré pour l’un des motifs mentionnés aux 2° à 4° de l’article L 741-4 ». L’article L 741-4 mentionné, précise que « l’admission en France d’un étranger qui demande l’asile ne peut être refusée que si : […] 2° l’étranger qui demande à bénéficier de l’asile a la nationalité d’un pays pour lequel ont été mises en œuvre les stipulations du 5 du C de l’article 1er de la Convention de Genève susmentionnée ou d’un pays considéré comme un pays d’origine sûr. […] 4° La demande d’asile repose sur une fraude délibérée ou constitue un recours abusif aux procédures d’asile ou n’est prononcée qu’en vue de faire échec à une mesure d’éloignement prononcée ou éminente ».

La procédure prioritaire pose un certain nombre de problèmes : le recours à la Cour Nationale du Droit d’Asile n’est pas suspensif, aucune autorisation provisoire de séjour n’est délivrée au demandeur. Sa situation est donc précaire puisqu’il n’a pas accès aux droits sociaux (le demandeur d’asile en procédure prioritaire ne perçoit pas d’allocation temporaire d’attente, il n’a pas non plus d’offre d’hébergement en Centre d’Accueil pour Demandeurs d’Asile). Pourtant, la directive européenne du 27 janvier 2003 sur l’accueil des demandeurs d’asile prévoit que tout demandeur doit disposer de conditions matérielles d’accueil permettant sa subsistance et notamment d’un hébergement. Aucune distinction n’est prévue entre les demandeurs d’asile. Le juge national ne s’y est pas trompé en considérant, dans une ordonnance du 17 septembre 2009, que cette directive, de même que les dispositions du droit interne issues notamment des articles L. 348-1 et suivants du Code de l’action sociale et des familles (CASF), impliquait de délivrer une autorisation provisoire de séjour, ainsi que de procurer, dans l’attente de l’examen de sa demande d’asile, « des conditions matérielles d’accueil couvrant ses besoins fondamentaux, sous peine de porter une atteinte grave et manifestement illégale à l’exercice du droit d’asile . Le juge a d’ailleurs précisé peu de temps après que « l’engagement d’une procédure de prise en charge par un autre Etat d’un demandeur d’asile postérieurement à son entrée sur le territoire est sans influence sur le droit de l’intéressé de bénéficier de conditions matérielles d’accueil décentes tant que cette prise en charge n’est pas devenue effective ».

1 - LES « PAYS D’ORIGINE SURS » : UNE CONSTRUCTION COMMODE MAIS CONTESTABLE

Plusieurs points problématiques dans les articles du CESEDA relatifs à la procédure prioritaire doivent être soulignés.

La notion de « pays d’origine sûr » est contestable. Ce concept est une initiative communautaire, qui n’avait pu aboutir cependant à la définition d’une liste finale, chaque Etat ayant sa propre conception de la sûreté d’un pays, en fonction de son propre contexte. Néanmoins, en France, la notion de pays d’origine sûr a été introduite par la loi du 10 décembre 2003, selon laquelle, un pays est considéré comme « sûr » s’il « veille au respect des principes de la liberté, de la démocratie et de l’Etat de droit, ainsi que des droits de l’homme et des libertés fondamentales ». C’est le conseil d’administration de l’Ofpra qui fixe la liste des pays considérés comme sûrs, qui aujourd’hui sont au nombre de quatorze selon la liste mise à jour à la suite de la décision précitée du Conseil d’Etat du 23 juillet 2010 et publiée sur le site de l’OFPRA. La demande d’asile des ressortissants de pays d’origine sûrs ne peut être rejetée sur ce motif, cependant elle est systématiquement examinée en procédure prioritaire.

Le rapport d’activité de l’Ofpra en 2008 indique que les demandes relevant de pays d’origine sûrs ont été multipliées par deux en un an. Alors qu’en 2007, les demandes émanant de « pays sûrs » représentaient 5% de la demande globale à l’Ofpra (soit 1519 demandes), elles représentaient 9,5 % en 2008. 85,9 % des demandes d’asile émanant de ressortissants de « pays sûrs » sont placées en procédure prioritaire.

Le fondement de toute demande d’asile, clairement rappelé par l’ensemble des textes pertinents, est la dimension personnelle des persécutions. Dans de nombreux rejets de l’Ofpra et de la CNDA, il est reproché au requérant de ne pas faire état de persécutions personnelles mais d’une situation générale dans le pays. Il semble incohérent d’insister sur ce caractère individuel et personnel tout en déclarant des pays entiers comme étant non dangereux. Par ailleurs, la Convention de Genève relative au statut des réfugiés indique dans son article 3 que « Les Etats contractants appliqueront les dispositions de cette convention aux réfugiés sans discrimination quant à la race, la religion ou le pays d’origine ». Ainsi, le concept de liste de pays dont les ressortissants ne bénéficient pas de la procédure de droit commun est en contradiction avec l’esprit même du droit d’asile.

La Cour Nationale du Droit d’Asile s’est elle-même montrée dubitative quant à la liste des pays d’origine sûrs plusieurs fois modifiée. Le Conseil d’Etat, statuant sur un recours contre la décision du 16 mai 2006 du conseil d’administration de l’Ofpra établissant une liste complémentaire de 5 pays d’origine sûrs, a, par décision du 13 février 2008, annulé partiellement cette seconde liste en procédant au retrait de l’Albanie et du Niger . De même le Conseil d’Etat a, par sa décision du 23 juillet 2010, soustrait de la liste de l’OFPRA dressée le 20 novembre 2009, complétant ses décisions de 2005 et 2006, l’Arménie, la Turquie, Madagascar et le Mali en ce qui concerne les femmes.

Le choix des pays de la liste peut également être discuté dans la mesure où un certain nombre connaissent des violations des droits humains importantes ou continuent d’appliquer la peine de mort par exemple. Avant que le Conseil d’Etat n’enjoigne à l’OFPRA de retirer cet Etat de la liste des pays d’origine sûre, Amnesty International avait souligné notamment le nombre de condamnations de la Cour Européenne des Droits de l’Homme (CEDH) à l’encontre de la Turquie.

De manière générale, pour les associations, la concordance entre les pays présents sur la liste et les principales nationalités des demandeurs d’asile n’est pas fortuite, mais correspond à une mesure dissuasive ainsi qu’à une mesure d’économie. Enfin, le fait que le Mali ait par ailleurs connu les taux d’accord les plus élevés de l’Ofpra en 2007 confirme le caractère relatif de cette liste.

2 - LES DEMANDES ABUSIVES : LA PORTE OUVERTE A L’ARBITRAIRE ?

La notion de « demande abusive ou manifestement infondée » est également problématique et porteuse d’un certain arbitraire. L’article L 741-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers en France et du droit d’asile précise déjà que peuvent constituer un abus de la procédure des demandes multiples sous des identités différentes, ou une demande sur un territoire d’outre-mer alors qu’une procédure est déjà en cours dans un autre Etat membre de l’Union Européenne. Cependant, il est facile d’observer que les procédures prioritaires sont appliquées dans des situations beaucoup plus diverses. Le placement en procédure prioritaire est par exemple quasiment systématique dans le cas d’un réexamen de la demande d’asile (c’est-à-dire une nouvelle demande après un rejet de l’Ofpra et de la CNDA).

La demande de réexamen est possible une fois qu’une décision définitive a été prise au sujet de la première demande d’asile et que toutes les voies de recours ont été épuisées. Pour être recevable, une demande de réexamen doit reposer sur un fait nouveau, intervenu après la décision définitive ou bien sur un fait ancien dont le demandeur d’asile n’avait pas connaissance au moment de sa première demande (dans la mesure où il peut le prouver). Cependant, l’existence de faits nouveaux, bien qu’étant une condition de recevabilité et même s’ils sont reconnus par une décision du Tribunal Administratif (par exemple dans le cadre d’une annulation d’obligation de quitter le territoire), ne suffisent pas pour permettre au requérant de voir sa demande examinée en procédure normale. Ainsi, la demande de réexamen, bien que prévue par la loi, est le plus souvent considérée comme un recours abusif à la procédure.

Les notions de fraude délibérée ou de recours abusif aux procédures d’asile ont été définies par le Conseil d’Etat dans ses arrêts du 2 octobre 1996, Préfet de la Moselle c/ Belaid (n°152338) et Préfet de la Savoie c/ Timon (n°159221). Dans cette dernière décision, le Conseil d’Etat indique que même si l’Ofpra a rejeté une demande, on ne peut considérer une demande comme dilatoire si le demandeur invoque à son appui des circonstances qui étaient au nombre de celles qui sont de nature à faire reconnaître au demandeur, le cas échéant, le statut de réfugié. Une demande ne devrait donc pas être considérée comme un recours abusif aux procédures d’asile si elle est fondée sur un fait nouveau qui relève de la Convention de Genève relative au sort des réfugiés.

En 2008, l’Ofpra a été saisi de 10 527 demandes en procédure prioritaire - soit une augmentation de 26 % par rapport à l’année précédente - la majorité concernait des réexamens. 83 % des réexamens sont placés en procédure prioritaire. Les principales nationalités concernées sont les Sri Lankais, les Turcs, les Maliens, les Mauritaniens et les Bangladais.

En cas de refus de séjour, notamment à la frontière, ou en cas de dossier rendu incomplet ou en retard, la deuxième demande sera pour ainsi dire systématiquement considérée comme un recours abusif à la procédure et la demande d’asile sera donc examinée en procédure prioritaire.

On observe une banalisation, voire une systématisation dans certains cas, de la procédure prioritaire. Les tribunaux, refusant souvent de reconnaître le caractère d’urgence lié à la précarité légale et sociale du demandeur d’asile en procédure prioritaire, estiment que la procédure prioritaire n’empêche pas pour autant le dépôt d’une demande d’asile. Cependant, le Haut commissaire européen aux droits de l’homme (Alvaro Gil Roblès) déplorait dans son rapport sur le respect effectif des droits de l’homme en France (2005) une interprétation très large des demandes frauduleuses, abusives ou dilatoires dans certaines préfectures. Il craignait par ailleurs que les procédures prioritaires ne deviennent des procédures expéditives.

3 - VERS UNE AUTRE POLITIQUE DU DROIT D’ASILE ?

Les objectifs de réduction des coûts et d’accélération des procédures ne sauraient interférer dans le droit d’asile. Norme internationale et constitutionnelle, le droit d’asile ne peut pas être l’objet d’une politique migratoire. Un peu comme lorsque le gouvernement mélange la question de l’acquisition de la nationalité avec de simples questions de police ou de droit pénal, l’instrumentalisation du droit d’asile au sein de la politique migratoire doit être dénoncée.

Une autre politique est possible. Ainsi, il conviendrait, d’une part, de réduire les placements en procédure prioritaire, d’autre part, d’accorder davantage de droits aux personnes dont la demande est examinée en procédure prioritaire :

-  Supprimer la liste des pays d’origine sûrs ;
-  Mieux définir ce qui constitue une demande abusive ou frauduleuse ;
-  Distinguer les réexamens avec ou sans élément nouveau, ce qui impliquerait de réfléchir également au niveau d’évaluation de la recevabilité de la demande ;
-  Instaurer un temps minimum d’instruction supérieur à 15 jours pour garantir la qualité de l’examen de la demande d’asile en procédure prioritaire ;
-  Instaurer un recours suspensif, en particulier pour les procédures prioritaires qui sont des premières demandes et ce afin d’éviter qu’un demandeur d’asile ayant déposé un recours puisse être expulsé avant que son recours ait été examiné, ce qui a pour conséquence son absence lors de sa propre audience.

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Dernière mise à jour de cette page le 08/10/2010

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